Erillisistä ministeriöistä pitää luopua

Etenkin laaja-alaisissa uudistuksissa yksittäisen hallinnonalan näkemys saattaa korostua liikaa yhteiskunnan kokonaisedun kustannuksella.

Lainvalmistelun ongelmista on puhuttu viime kuukausina paljon. On raportoitu sosiaali- ja terveysministeriön lainvalmistelijoiden työuupumuksesta, poukkoilevasta johtamisesta ja siitä, että sote-uudistuksen paineet ovat lisänneet henkilöstön vaihtuvuutta. Sisäministeriö esitti omissa nimissään poliisille lisävaltuuksia ihmisten terveystietojen tutkimiseen, vaikka asia koski merkittäviltä osin myös sosiaali- ja terveysministeriön ja oikeusministeriön toimialaa.

Yksittäisiä hankkeita laajempi ongelma on se, millaiseksi perustuslakivaliokunnan ja ministeriöiden lainvalmistelun suhde on viime aikoina muodostunut. Perustuslakivaliokunta joutuu jatkuvasti korjaamaan hallituksen esityksiä. Perustuslakivaliokunta on tärkeä elin lainvalmistelun valvonnassa, mutta nykyisin valiokunta paikkaa usein lainvalmistelun heikkouksia.

Valtioneuvosto on jakautunut ministeriöihin. Ministeriöitä johtaa yleensä yksi ja muutamassa tapauksessa kaksi ministeriä sekä kansliapäällikkö. Ministeriöiden viranhaltijat ovat yleensä ministeriön oman hallinnonalan asiantuntijoita. Tähän sinänsä myönteiseen seikkaan voi liittyä ongelmia.

Vahvat ammattiryhmät, kuten terveydenhuollon asiantuntijat sosiaali- ja terveysministeriössä ja turvallisuuskysymysten spesialistit sisäministeriössä, vaikuttavat ministeriöiden linjauksiin. Yksipuolinen ammattiosaaminen voi joskus sivuuttaa muut näkökohdat, kuten vastuullisen julkistalouden hoidon tai perusoikeudet. Lainvalmistelun myöhemmissä vaiheissa tämä johtaa hankaluuksiin.

Taloustieteessä puhutaan sääntelijän kaappauksesta (regulatory capture). Silloin sääntelijä painottaa säänneltävän toimialan etua julkisen edun kustannuksella.

Sääntelijän kaappausta pidetään harvoin ministeriöiden ongelmana, mutta Suomessa tästä on merkkejä. Sosiaali- ja terveysministeriö vastustaa apteekkien avaamista kilpailulle, maa- ja metsätalousministeriö puolustaa miljardien eurojen maataloustukia ja sisäministeriö pitää esillä poliisien näkökulmaa.

Ongelmat koskevat myös useamman ministeriön alaan kuuluvia kysymyksiä. Sote-uudistusta valmistellaan pääosin sosiaali- ja terveysministeriössä, mutta uudistuksella on huomattavia vaikutuksia esimerkiksi verotukseen, valtionosuuksiin ja perusoikeuksiin – ja nämä puolestaan kuuluvat muun muassa valtiovarainministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, oikeusministeriön ja sisäministeriön hallinnonaloihin.

Ongelmat ovat ehkä jopa lisääntyneet viime vuosina, kun komiteoiden käytöstä lakien valmistelussa on luovuttu.

Komiteoiden ajatuksena oli sitouttaa puolueet hankkeisiin. Samalla komiteoiden sihteerit edustivat ministeriön asiantuntemusta.

Uuden julkisjohtamisen opit korostavat ministeriöiden henkilöstön tulosvastuuta. Tämä voi vähentää mielenkiintoa yhteistyöhön muiden ministeriöiden kanssa. Samalla ministeriöissä saattaa kulua paljonkin aikaa muiden ministeriöiden hankkeiden seurantaan.

Nykyään tärkeät sääntelyhankkeet koskevat useita hallinnonaloja. Vastaako nykyinen ministeriörakenne lainvalmistelun tarpeita tällaisissa tapauksissa?

Ruotsissa vuonna 1997 toteutetussa uudistuksessa ministeriöt menettivät asemansa erillisinä virastoina. Valtioneuvosto toimii yhtenä virastona ja kollegiona, ja sen alainen virkakunta on koottu pääosin yhteen. Jokainen hallitus voi varsin vapaasti päättää ministeriöiden lukumäärästä ja työnjaosta.

Ruotsissa on toki vallinnut pitkään blokkihallitusten perinne. Toisaalta Ruotsin porvarihallituksissa on ollut monia puolueita, eikä siitä ole tullut hallinnollista ongelmaa.

Siirtymistä Ruotsin suuntaan voi helpottaa se, että ministeriöiden operatiivista toimintaa on siirretty keskusvirastoille. Ministeriöiden toiminnassa korostuu pitkäjänteinen ja strateginen suunnittelu, lakien valmistelu, vaikuttaminen EU:ssa sekä virastojen ohjaus.

Näissä toiminnoissa ministeriöt toimivat yhteistyössä. Myös ministeriörakennetta on kehitetty. Työ- ja elinkeinoministeriöön ja valtiovarainministeriöön on kerätty keskeisiä toimintoja ja luotu eräänlaiset superministeriöt. Seuraavaksi ministeriöt tulisi yhdistää yhdeksi organisaatioksi.

Kirjoitus on julkaistu alun perin Helsingin Sanomissa 19.1.2019