EU:n ja Naton rajat ovat hämärtymässä, mutta eivät täysin katoamassa

Liberan Suomen turvallisuuspolitiikka: 100 vuotta kahden vaiheilla -raportti julkaistiin osissa. Tämä on raportin kuudes kirjoitus.

8.7.2016 oli hyvä päivä suomalaiselle ja ruotsalaiselle turvallisuuspolitiikalle. Tuona päivänä tasavallan presidentti Sauli Niinistö ja Ruotsin pääministeri Stefan Löfven olivat ainoina Natoon kuulumattomien maiden valtionpäämiehinä läsnä Naton huippukokoukseen liittyneillä illallisilla Varsovassa. Lisäksi pöydän ääressä oli kaksi muuta tärkeää EU-edustajaa: Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja Donald Tusk ja Euroopan komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker.

Viime vuosina on ollut tavallista nähdä EU:n, Suomen ja Ruotsin edustajia Nato-kokouksissa. Vastaavasti Naton edustajia on osallistunut Eurooppa-neuvoston kokouksiin. Tällainen menettely ei olisi tullut kuuloonkaan vielä muutama vuosi sitten.

Syy EU:n ja Naton keskinäiseen lähentymiseen sekä Suomen ja Ruotsin lähentymiseen Naton kanssa on ilmeinen: uudet ja uusiutuneet huolenaiheet Euroopan turvallisuudesta vaativat yhteistoimintaa. Eksistentiaaliset kysymykset leijuvat Venäjän heikentämän Euroopan turvallisuuden sekä jihadistisen terrorismin koetteleman eurooppalaisen elämäntavan yllä, joten aikaa organisatoriselle kinastelulle ei ole. Sotilaallinen puolustus on jälleen nousemassa tärkeään asemaan alueellisen turvallisuuden agendalla myös EU:ssa. Samaan aikaa uhkien hybridiluonne ja niiden vastustamiseen keskittyminen vaativat monenlaisten politiikan välineiden integraatiota eurooppalaisessa ja transatlanttisessa turvallisuuspolitiikassa.

Varsovan huippukokouksessa EU:n ja Naton johtajat allekirjoittivat yhteisen julistuksen, jolla haetaan ”uutta vauhtia ja substanssia strategiseen yhteistyöhön” näiden kahden organisaation välillä. Julistusta seurasi yksityiskohtainen ”lausunto yhteisen julistuksen täytäntöönpanosta”, jonka sekä EU että Nato hyväksyivät joulukuussa 2016 ja joka esitteli listan 42:sta tiiviimmän yhteistyön alueesta. Molemminpuolista hurmausoperaatiota johdettiin suurelta osin Brysselistä, ja sitä tuki unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan, Federica Mogherinin, ja Naton pääsihteeri Jens Stoltenbergin välinen läheinen suhde. Molempien Brysselin-päämajojen virkailijat kuvaavat, kuinka suhteessa on tapahtunut voimakas muutos.

Vaikeinta oli saada kunkin maan kansallinen hallinto vakuutettua, mutta lopulta molempien organisaatioiden kaikki jäsenvaltiot antoivat tukensa yhteiselle toimintaohjelmalle joulukuussa 2016. Huolimatta siitä epävarmuudesta ja hämmennyksestä, joka koskee presidentti Trumpin johtaman Yhdysvaltojen sitoutumista Eurooppaan, EU:n ja Naton välinen suhde on käytännön työn tasolla aktiivisempi kuin koskaan. Silti pitkän aikavälin strategiakumppanuutta koskeva tavoite on edelleen avoin.

Mitä uudelta EU:n ja Naton väliseltä dynamiikalta voi odottaa?

Uusi dynamiikka EU:n ja Naton välisissä suhteissa merkitsee huomattavaa muutosta eurooppalaisessa turvallisuusympäristössä verrattuna kylmän sodan aikaan. 1990-luvulle saakka työnjako EU:n ja Naton välillä oli selkeää, eikä sitä suurelta osin kyseenalaistettu. Nato vastasi Länsi-Euroopan alueellisesta puolustuksesta ja pelotevaikutuksesta EU:n taatessa jäsenvaltioilleen rauhan ja hyvinvoinnin.

Kylmän sodan päättyminen antoi EU:lle tilaa kehittää omia jäsenvaltioitaan koskevaa yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa (CSDP). Kyseinen politiikka otettiin käyttöön vuonna 1998, ja siitä lähtien EU:n tavoitteena on ollut saavuttaa sotilaallinen itsenäisyys. Sittemmin yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa on kehitetty tiiviissä, joskin kireässä yhteistyössä Naton kanssa. Euroopassa oli suosittua ajatella, että kansainvälisenä toimijana EU eroaisi jollain tapaa Yhdysvalloista ja Natosta, koska sen toiminta keskittyy siviili- ja sääntelyvaltaan. Sotilaallisella toimintakyvyllä oli kiistelty, joskin melko marginaalinen rooli keskusteltaessa EU:n panoksesta alueen turvallisuuteen. Samaan aikaan Euroopan tosiasiallinen sotilaallinen toimintakyky oli heikkenemässä eikä puolustuksellista itsenäisyyttä ollut mahdollista saavuttaa.

1990- ja 2000-luvulla kylmän sodan kahtiajako päättyi ja pakotti myös Naton etsimään uutta roolia. Naton eksistentiaaliseksi kriisiksikin kuvattu vaihe ei kuitenkaan kestänyt kauaa, sillä Ukrainan konflikti hälvensi kaikki epäilyt siitä, etteikö Naton päätarkoituksella olisi edelleen merkitystä. Myös Krimin liittäminen Venäjään sekä sota Itä-Ukrainassa korostivat sitä, kuinka Euroopan turvallisuus on edelleen riippuvainen Yhdysvalloista ja Natosta.

Turvallisuusympäristön muuttuessa alati vihamielisemmäksi on EU pyrkinyt entistä voimakkaammin edistämään yhteistyötään paitsi Naton kanssa myös jäsenvaltioidensa kesken. Itse asiassa EU:n ja Naton välinen yhteistyö on osoittautunut vähiten kiistaa aiheuttavaksi osaksi EU:n uudessa puolustuspaketissa. Muilla hankkeilla, kuten pysyvällä rakenteellisella yhteistyöllä (PSC), vuosittaisella puolustusbudjettien ja -suunnitelmien arvioinnilla (CARD) sekä EU:n puolustusrahastolla, pyritään varmistamaan Euroopan puolustuskykyä ja vähentämään kansallisten joukkojen pirstoutuneisuutta. EU tavoittelee entistä vahvempaa roolia puolustussuunnitelmien koordinoinnissa, yhteishankintojen tukemisessa ja Euroopan puolustusteollisuuden kehittämisessä. Lisäksi EU:n tavoitteena on vähitellen vahvistaa kriisinhallintakykyään, jotta se voisi aktiivisemmin hallita konflikteja Afrikassa ja muualla maailmassa.

EU on riippuvainen Naton ja Yhdysvaltojen sotilaallisesta kapasiteetista ja aluepuolustuksesta, mutta myös Natossa koetaan yhteistyö EU:n kanssa tärkeäksi, etenkin esimerkiksi energia- ja kyberturvallisuudessa, infrastruktuurin kestävyyden varmistamisessa ja strategisessa viestinnässä, jotka kaikki liittyvät hybridiuhkien torjuntaan.

EU:n vuoden 2016 maailmanlaajuisessa strategiassa itsenäisen toiminnan tavoite määriteltiin uudelleen muotoon ”riittävän strategisen itsenäisyystason” saavuttaminen. Voidaan olla montaa mieltä siitä, tavoitteleeko EU puolustusyhteistyön vahvistamisella ensisijaisesti etäistä itsenäisyystavoitettaan, Naton elinkelpoisuuden parantamista vai molempia. Vaikuttaa siltä, että tämän kysymyksen avoimeksi jättäminen on edellytys toiminnan etenemiselle.

Pohjoismaiden ja Baltian erot korostavat EU:n ja Naton välisen kumppanuuden rajoitteita

EU:n ja Naton välisten suhteiden lämpeneminen on ollut tervetullutta Itämeren alueella. Baltian maat ja Pohjoismaat ovat erinomainen esimerkki tiiviistä alueesta, jonka valtioilla on pääsääntöisesti samat turvallisuushuolet. Yhtenäiset huolenaiheet johtavat kuitenkin kansallisella tasolla monenkirjaviin turvallisuuspoliittisiin ratkaisuihin. On tietysti helpompaa löytää yhteinen sävel alueellisen turvallisuuden parantamisessa, jos Pohjoismaiden ja Baltian alueen kaksi merkittävintä organisaatiota toisistaan eroavine jäsenvaltioineen toimivat yhteistyössä keskinäisen kilpailun sijaan. Silti Itämeren maiden, eritoten Suomen, Viron ja Ruotsin, asemaerot alleviivaavat niitä ehtoja ja rajoituksia, joita EU:n ja Naton läheisempään strategiseen kumppanuuteen liittyy.

Baltian maat voivat nyt olla tyytyväisempiä EU:n syvenevästä puolustusyhteistyöstä, kun huoli toiminnan päällekkäisyydestä Naton kanssa on suureksi osaksi poistunut. Baltian alueelle on tärkeää, etteivät aiempaa tiiviimmät kytkökset EU:n ja Naton välillä vähennä Naton perussopimuksen 5. artiklan merkitystä. Alueellinen puolustus ja pelote ovat edelleen Baltian maiden päähuolenaiheina, eikä EU ole halukas eikä kykenevä vastaamaan tähän huoleen. EU:n tavoite panostaa vahvemmin Euroopan puolustukseen edellä mainittujen hankkeiden kautta on kuitenkin tervetullut. Ero nykypäivän ja 5–10 vuoden takaisen tilanteen välillä on se, että nykyisin Baltian maiden uhkakuvat tunnustetaan laajasti koko Euroopassa.

Yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alkutaipaleella Suomi empi osallistumistaan, mutta sittemmin maasta on tullut yksi EU:n puolustusyhteistyön aktiivisimmista edistäjistä. Saavutettuaan uuden kansallisen konsensuksen pitää Nato-vaihtoehto avoinna, joskin taka-alalla, Suomi on ottanut osaa moniin uusiin puolustusyhteistyön muotoihin läntisten kumppaneidensa kanssa. Tätä laajempaa taustaa vasten EU:n ja Naton syvenevä suhde on yksi niistä tekijöistä, jotka vähentävät sen tosiasian merkitystä ja käytännön arvoa, ettei Suomi ole jäsenenä missään sotilaallisessa liittoumassa.

Suomen retoriikkaa EU:n puolustuksessa kuvaa kunnianhimoinen monitulkintaisuus, joka saattaa vaikuttaa aivan yhtä hämäävältä kuin puhe ystävällisistä suhteista Venäjään. Retoriikasta huolimatta maan puolustuspolitiikan keskiössä sijaitsee kansallinen puolustuskyky. Suomen sitoumusten epämääräisyys suhteessa EU:hun (erityisesti Lissabonin sopimuksen sisältämän keskinäisen avunannon lausekkeen kontekstissa), Natoon ja alueelliseen turvallisuuteen on aiheuttanut kitkaa Suomen ja Viron välisissä suhteissa. Selkeydestä ei olisikaan haittaa Pohjoismaiden ja Baltian alueen vakaudelle.

Ruotsin tapaus mutkistaa tilannetta entisestään. Toisin kuin Suomi, Ruotsi on ollut yksi haluttomimmista jäsenvaltioista syventämään EU:n puolustusyhteistyötä. Maa on toistuvasti osoittanut, että se säilyttäisi EU:n toiminnan keskipisteenä mieluummin siviilejä koskevat turvallisuuselementit, samalla kun se vastaisi kovempiin turvallisuuskysymyksiin tiiviimmällä yhteistyöllä Yhdysvaltojen, Naton ja muiden läntisten kumppaneiden kanssa. Ruotsin heikko kansallinen puolustuskyky on yksi olennaisista eroista Ruotsin ja Suomen asemissa. Ruotsi on EU:n turvallisuuspolitiikan suhteen idealisti, mutta suhtautuu realistisesti EU:n puolustukseen.

EU:n ja Naton välinen raja onkin hämärtynyt, mutta se ei ole täysin katoamassa. EU:n ja Naton välinen työnjako on paikoin epäselvää, esimerkiksi hybridiuhkiin vastaamisen suhteen. Osittain tämä työnjako saattaa myös olla muuttumassa, erityisesti puolustussuunnitelmia ja eräitä kriisinhallinnan alueita koskien, mutta alueellisen puolustuksen kysymyksissä jako on selkeä. Se, säilyykö palapelin jälkimmäinen osa yhtä selkeänä myös tulevaisuudessa, riippuu EU:ssa käytävistä pitkän aikavälin keskusteluista, joissa konsensusta ei ole näköpiirissä.