Julkinen valinta – suomalaisen päätöksenteon ongelmat ulko- ja turvallisuuspolitiikassa

Liberan Suomen turvallisuuspolitiikka: 100 vuotta kahden vaiheilla -raportti julkaistiin osissa. Tämä on raportin viides kirjoitus.

Julkinen valinta (public choice) taloustieteen teoriana analysoi tehottomia ja jopa haitallisia käytäntöjä poliittisessa päätöksenteossa. Teoria pyrkii tutkimaan demokraattisen ja poliittisen päätöksenteon ongelmia huomioiden myös sen, että poliitikkojen yksityiset intressit vaikuttavat heidän julkiseen toimintaansa vallan päättäjinä.

Tärkeimpänä julkisessa valinnassa kyse on sekä itse poliittisen päätöksentekijän että poliittiseen päätöksentekoon liittyvien eturyhmien oman edun tavoittelusta suhteessa julkiseen etuun. Julkisen edun tulisi aina olla yleisen ja yhteisen, ei poliitikon omien etujen värittämää.

Julkinen valinta on siis taloustieteellinen termi. Julkisen valinnan teorian analysointi talouspolitiikassa tai ulko- ja turvallisuuspolitiikassa ei muuta analysoinnin pohjimmaisia perusteita, vaikka ulko- ja turvallisuuspolitiikassa poliittisen päätöksentekijän sekä poliittiseen päätöksentekoon liittyvien eturyhmien yksityisillä intresseillä on vähäisempi rooli suorien talouskannusteiden yleensä puuttuessa.

Myöhemmin aktivoitavia talouskannusteita voi toki olla myös ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Yksi esimerkki on entisen pääministeri Paavo Lipposen ja entisen liittokansleri Gerhard Schröderin siirtyminen ajamaan venäläisen Gazprom-energiayhtiön etuja hetimmiten poliittisten tehtävien päätyttyä.

Ulko- ja turvallisuuspoliittisessa päätöksenteossa edunsaajat ja eturyhmät voivat olla eriluonteisina loitommalla ja kuin talouteen liittyvässä päätöksenteossa. Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisessa päätöksenteossa eturyhmä ja edunsaaja voi olla viime kädessä vieras valtio – esimerkiksi Venäjä – niin, että päätöksentekijä ei kykene päätöstä tehdessään havaitsemaan tätä loitommalla olevaa valtiollista toimijaa. Venäjä ollut Suomessa sangen tuloksekas lobbaaja eturyhmän ja edunsaajan yhteisroolissa.

Esimerkkinä mainittakoon suomalaispoliitikkojen antama laaja tuki Nord Stream 2 -kaasuputken toteuttamiselle Venäjältä Saksaan, mikä kasvattaa EU:n riippuvuutta venäläisestä energiasta lisäten samalla Venäjän mahdollisuuksia painostaa EU-maita kaasuenergiatoimituksillaan.

Toisena vastaavana esimerkkinä mainittakoon suomalaispoliitikkojen antama tuki Koillisväylän tietoliikennemerikaapelin toteutumiselle Suomesta Koillisväylää pitkin Aasiaan, mikä luo Venäjälle uuden mahdollisuuden läntisen tietoliikenteen tiedustelussa.

Ulko- ja turvallisuuspoliittisessa päätöksenteossa päättäjä voi käyttää vierasta valtiota omaksi edukseen myös tavalla, joka ei ole suinkaan julkinen etu. Esimerkkinä mainittakoon suomalaispoliitikon EU:ssa yhteisesti sovittujen Venäjää koskevien pakotetoimien arvostelu, joka voi olla suomalaispoliitikon oma etu muttei suinkaan maan julkinen etu.

Sisäpolitiikalla on aina tärkeä rooli ulko- ja turvallisuuspoliittisten päätösten tekemisessä. Ulko- ja turvallisuuspolitiikka ei koskaan ole irrallista muusta päätöksenteosta eikä poliittisesta toiminnasta. Esimerkkinä mainittakoon presidentti Kekkosen aikakausi kylmän sodan aikana, jolloin ulkopolitiikka oli monelle puolueelle ja poliitikolle vahva väline sisäpoliittisiin päämääriin pääsemiseksi.

Tarkastelen tässä kirjoituksessa yhdellä esimerkkitapauksella suomalaiseen ulko- ja turvallisuuspoliittiseen päätöksentekoon liittyviä vaikeuksia, joita värittää suomalaispoliitikkojen oma ja heille läheisten eturyhmien eduntavoittelu. Tärkein poliitikon oma etu on yleensä tulla valituksi seuraavissa vaaleissa. Tärkein puolueen oma etu on saada mahdollisimman suuri kannatus, mistä seuraa luontainen pyrkimys välttää muutoksia ja uudistuksia. Äänestäjät kavahtavat muutoksia ja uudistuksia.

Tarkastelen myös, kuinka vaikeaa suomalainen ulko- ja turvallisuuspoliittinen päätöksentekokyky voikaan pienissäkin asioissa olla. Kuinka poliitikot ajattelevat myös ulko- ja turvallisuuspoliittisessa päätöksenteossa omaa ja omien eturyhmiensä etua maan julkisen edun kustannuksella.

Esimerkkitapaus: Islannin ilmatilan valvonta

Pohjoismaista Islanti, Norja ja Tanska ovat olleet Naton perustajajäseniä vuodesta 1949. Islanti solmi Yhdysvaltojen kanssa vuonna 1951 kahdenkeskisen puolustussopimuksen, jossa Yhdysvallat vastaa Islannin puolustuksesta. Vastineeksi Islanti antoi Yhdysvaltojen pitää joukkojaan saarella. Islannilla ei ole omaa armeijaa.

Vuonna 2006 Yhdysvallat ilmoitti jatkavansa Islannin puolustusta, mutta ei tule enää pysyvästi pitämään sotavoimaansa maassa. Yhdysvallat ei katsonut pohjoisen Atlantin turvallisuustilanteen enää vaativan sotilastukikohtaa Islannissa. Islannin kanssa solmitun sopimuksen mukaisesti Yhdysvallat vetäytyi myös Keflavikin lentotukikohdasta ja Islannin ilmavalvonnasta, muttei toki siis Islannin puolustamisesta.

Yhdysvaltain vetäytyminen sai Venäjän nopeasti aktivoitumaan Islannin alueella. Venäjän ilmavoimien lentokoneet häiritsivät Islannin ilmatilaa useasti.

Islannin hallitus pyysi ensimmäisen kerran Natolta Yhdysvaltain vetäytymisen jälkeen ilmatilansa valvontaa marraskuussa 2006. Kesäkuussa 2007 Nato-maat tekivät päätöksen Islannin ilmatilan valvonnasta, ja Nato-pohjaiset valvontalennot Islannissa aloitettiin toukokuussa 2008.

Idea kahden Natoon vielä kuulumattoman pohjoismaan – Suomen ja Ruotsin – osallistumisesta Islannin ilmavalvontaan nostettiin ensimmäisen kerran esille vuonna 2009 osana Stoltenberg-raporttia. Viiden pohjoismaan ulkoministerit pyysivät Norjan entistä ulkoministeriä Torvald Stoltenbergia laatimaan riippumattoman mietinnön pohjoismaisen yhteistyön vahvistamisesta. Stoltenbergia pyydettiin keskittymään erityisesti ulko- ja turvallisuuspoliittisiin kysymyksiin, joissa Pohjoismaiden yhteistyö on ollut vähäisintä.

Stoltenbergin esitys Natoon kuulumattomien Suomen ja Ruotsin osallistumisesta Islannin ilmavalvontaan tyrmättiin laajasti. Naton puolelta ehdotus, jossa Natoon kuulumattomat maat huolehtisivat Nato-maa Islannin ilmavalvonnasta, sai kielteisen kannan. Osaltaan Natossa sen valvontajärjestelmien avaamista Naton ulkopuolisille maille ei pidetty sopivana. Suomessa Nato-maa Islannin ilmavalvontaan osallistumista ei pidetty sopivana tapana aloittaa orastavaa pohjoismaista puolustusyhteistyötä.

Niin Natossa kuin Suomessa Stoltenberg-raportin idea ilmatilavalvonnan osallistujakunnan laajentamisesta haudattiin nopeasti. Asia ei vaatinut Suomessa erityistä ulko- ja turvallisuuspoliittista harkintaa eikä päätäntää, koska Nato oli sanonut hankkeelle jo ei. Suomi pääsi tästä päätöspälkähästä helpolla.

Vuonna 2012 Suomen kansa valitsi tasavallan uudeksi presidentiksi Sauli Niinistön.

Kevään 2011 eduskuntavaalien jälkeen aloitti Kataisen ensimmäinen hallitus, jonka pääministeri oli Jyrki Katainen, ulkoministeri Erkki Tuomioja ja puolustusministeri heinäkuun 5. päivästä 2012 alkaen Carl Haglund, jolle Stefan Wallin luovutti puolustusministerin salkun.

Hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan muodostivat Carl Haglundin ottaessa vastaan puolustusministerin tehtävät pääministeri Jyrki Katainen, ulkoasiainministeri Erkki Tuomioja, puolustusministeri Carl Haglund, Eurooppa- ja ulkomaankauppaministeri Alexander Stubb, valtiovarainministeri Jutta Urpilainen, sisäasiainministeri Päivi Räsänen sekä kulttuuri- ja urheiluministeri Paavo Arhinmäki. Valiokunnan puheenjohtajana toimi pääministeri Katainen. Eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan varapuheenjohtajana toimi Kataisen hallituksen aikana Pertti Salolainen ja puolustusvaliokunnan puheenjohtajana Jussi Niinistö.

Edellä mainitut henkilöt vastasivat oman asemansa valtuudella osaltaan Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan linjasta heinäkuun 5. päivästä 2012 alkaen ja siten myös pääosan Islannin ilmanvalvontahankkeeseen liittyneestä Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikasta.

Suomen ulkopoliittisen johdon lisäksi myös turvallisuuspoliittiset ajatukset olivat vaihtuneet vuodesta 2009, jolloin Islannin ilmavalvontahanke oli ensikertaa esillä Stoltenberg-raportin kautta. Presidentti Niinistö suhtautui edeltäjäänsä Tarja Halosta myötämielisemmin Natoon ja pohjoismaiseen turvallisuusyhteistyöhön. Myös puolustusministeri Carl Haglund suhtautui myötämielisesti niin Natoon kuin etenkin tiivistyvään pohjoismaiseen turvallisuusyhteistyöhön.

Naton puolella oli niin ikään tapahtunut muutosta kumppanuusajattelussa ja yhteistyöajatuksissa puolustusliittoon kuulumattomien länsimaiden kanssa, kun Yhdysvaltain presidentti oli vaihtunut Bushista Obamaan tammikuussa 2009.

Obaman johtamalla Yhdysvalloilla on ollut erityistä kiinnostusta Pohjoismaihin ja Baltiaan. Yhdysvallat on pyrkinyt viemään eteenpäin myös puolustusyhteistyötä Pohjoismaiden ja Baltian maiden muodostamalla yhteisellä alueella. Tarkoitus oli aloittaa vaatimattomasta, kuten vaikkapa ilmavalvontaan liittyvästä. Obama tiesi hyvin pohjoismaisen kollektiivisuuden, vaikka Suomi ja Ruotsi eivät kuulu Natoon eivätkä Norja ja Islanti EU:hun.

Keväällä 2012 Islanti teki uuden ehdotuksen ilmatilan valvonnasta pohjoismaisin voimin. Suomi lähti toukokuussa 2012 selvittämään Suomen mahdollisuutta osallistua yhdessä Ruotsin kanssa Islannin ilmavalvontaan.

Ulkoasianministeri Erkki Tuomiojan mukaan ”Suomen mahdollista osallistumista Islannin lentovalvontaan selvitetään myönteisessä hengessä”. Tuomioja linjasi, ettei Suomen osallistuminen Islannin lentovalvontaan olisi Nato-kysymys, vaan Pohjoismaiden yhteistyökysymys. Tuomiojan mukaan Suomi osallistuu Islannin ilmavalvontahankkeeseen vain, jos Ruotsi osallistuu. [1] Ulkoministeri Tuomiojan sanoilla Suomi oli siis valmis ehdollistamaan osallistumisensa jo heti hankkeen alkuvaiheessa Ruotsille.

Valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunta yhdessä presidentin kanssa käsitteli Islannin lentovalvontaa-asiaa valiokuntakokouksessa 11.5.2012. Ministerivaliokuntakokouksen päätös oli, että Suomi ryhtyy selvittämään mahdollista osallistumista Islannin ilmatilan valvontaan yhdessä muiden pohjoismaiden kanssa. Hallituspuolueista Vasemmistoliitto esitti jo tuossa vaiheessa kriittisiä näkemyksiä päätöksestä ja jätti ministerivaliokunnan kantaan varauman. Vasemmistoliitto kertoi päättävänsä asiasta lopullisesti vasta eduskuntakäsittelyn yhteydessä. Hallitus ei siis ollut yhtenäinen päätöksessään.

Ministerivaliokuntapäätöksen jälkeen sekä presidentti Niinistö että ulkoministeri Tuomioja korostivat jälleen, että kyseessä on pohjoismainen yhteistyö eikä Nato-yhteistyö.

Presidentin ja hallituksen päätös synnytti Suomessa vilkkaan julkisen ulko- ja turvallisuuspoliittisen keskustelun. Onko Suomen syytä osallistua Islannin ilmavalvontaan ja onko Suomen turvallisuuspoliittinen linja muuttumassa. Jyrkän kielteisen kannan heti tuoreeltaan esittivät mm. turvallisuuspolitiikan asiantuntija Pekka Visuri [2], Vanhasen kakkoshallituksen valtiosihteeri Risto Volanen [3] ja puolustusministeriön kansliapäällikkö Matti Ahola [2].

Toukokuun jälkeen tehtyjen selvitysten pohjalta presidentti Niinistö ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta ottivat 29.10.2012 pitämässään valiokuntakokouksessa myönteisen kannan osallistua Islannin ilmavalvontaan osana pohjoismaisen yhteistyön tiivistämistä.

Ruotsin pääministeri Fredrik Reinfeldt ja Suomen pääministeri Katainen käsittelivät Natoon kuuluvien Pohjoismaiden kanssa Islannin ilmavalvonta-asiaa Pohjoismaiden pääministerien kokouksessa Helsingissä 30.10.2012. Suomi ja Ruotsi ilmoittivat kokouksessa maiden lähtemisestä mukaan Islannin ilmavalvontahankkeeseen. Selvitettäviä asioita Pohjoismaiden ulkoministerien 31.10.2012 pidettävässä kokouksessa vielä olisi, ovatko Suomen ja Ruotsin hävittäjät aseistettuja vai eivät. [4]

Suomi painotti edelleen poliittisen päätännän helpottamiseksi Islannin ilmavalvontahanketta Nato-aloitteen sijaan pohjoismaisena yhteistyöaloitteena, jossa Suomen osallistuminen olisi sidottu Ruotsin kantaan. Suomen kannan hankkeessa määrittelisi edelleen siis Ruotsi.

Toinen Suomen painotus osallistumiselle poliittisen päätännän helpottamiseksi oli, että Suomen panos hankkeessa on kustannuksiltaan perin vaatimaton: kyse olisi vain muutaman Hornet-hävittäjän lähettämisestä muutaman viikon harjoittelujaksolle, joka toteutettaisiin yhdessä muiden Pohjoismaiden kanssa yhden Pohjoismaan ilmatilassa. Kokonaiskustannuksiltaan Islantiin meneminen vastaisi suurin piirtein kotimaassa tapahtuvaa harjoittelua ja kustannukset katettaisiin puolustusvoimien toimintamenoista ilman lisäpanostuksia. [5]

Pohjoismaiden pääministerien 30.10.2012 pitämän kokouksen jälkeen alkoi asian poliittinen käsittely eduskunnassa. Pääministeri Kataisen 30.10.2012 kannanoton mukaan päätös vaatii Suomessa joka tapauksessa ”eduskunnan myötävaikutusta”. [6] Ulkoministeri Erkki Tuomioja kertoi Yle Radio 1:n Ykkösaamussa 31.10.2012, että lopullisen päätöksen Suomen osallistumisesta tekee eduskunta. [7]
Natossa Pohjois-Atlantin neuvosto (NAC) hyväksyi 19.12.2012 Suomen ja Ruotsin osallistumisen Islannin ilmatilan valvomiseen siten, että osallistuminen tapahtuu Norjan valvontavuoron yhteydessä 2014 ja rajoittuu valvontavuoron yhteydessä toteutettavaan harjoitustoimintaan. Mahdollisista tunnistuslennoista vastaa Norja.

Naton päätöksen myötä Islannin ilmavalvontahankkeesta tuli lopullisesti Suomen ja Ruotsin osalta ilmavalvontaharjoitushanke.

Suomen päätösprosessi oli vielä pahoin siinä vaiheessa keskeneräinen, kun Nato oli jo tehnyt osaltaan päätöksen Suomen ja Ruotsin osallistumisesta. Suomen Nato-suhteille Naton kumppanimaana olisi ollut häpeällistä, jos Naton Pohjois-Atlantin neuvoston hyväksynnän jälkeen Suomi olisi tehnyt kielteisen päätöksen osallistumisesta hankkeeseen.

Suomen lainsäädäntö ei olisi edellyttänyt eduskuntakäsittelyä, kun kyse oli harjoitustoiminnasta ja etenkin kun suomalaishävittäjät olisivat olleet aseistamattomia. Juridisesti puolustusministeri Haglundilla olisi ollut valtuutus päättää itsenäisesti ilman eduskuntaa Suomen osallistumisesta kansainvälisenä harjoitustoimena. Harjoitus olisi ollut vain yksi sotaharjoitus muiden kansainvälisten sotaharjoitusten joukossa. Tuolloin tuonlaatuisia sotaharjoituksia ei käsitelty valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa ministerivaliokunnassa yhdessä tasavallan presidentin kanssa.

Poliittinen keskustelu suistui jo ennen eduskuntakäsittelyä sivuraiteille, kuten Suomessa ulko- ja turvallisuuspoliittisessa keskustelussa on tapana käydä. Suomessa on vaikea käydä turvallisuuspoliittista keskustelua, jossa toisaalta Natoa ja toisaalta Venäjää ei käytettäisi keinoina subjektiivisen tai ideologisen mielipiteen tukemiseksi.

Eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan varapuheenjohtaja Pertti Salolainen ja puolustusvaliokunnan puheenjohtaja Jussi Niinistö olivat yhtä mieltä siitä, että osallistuminen Islannin ilmavalvontaan veisi Suomen lähemmäksi Natoa. [8]

Puolustusvaliokunnan puheenjohtajan Jussi Niinistön kanta Suomen osallistumisesta Islannin ilmavalvontahankkeeseen oli äärimmäisen kielteinen samoin kuin koko pohjoismaiseen puolustusyhteistyöhön.

Niinistön mukaan Islannin ilmavalvontahanke tarkoittaisi, että sotilaallisesti liittoutumaton maa vastaisi osaltaan jatkossa Nato-maan ilmatilan valvonnasta. Niinistön oli vaikea nähdä ”päätöksessä Suomen kannalta minkäänlaista sotilaallista, saati taloudellista järkeä”. Hänen mukaan ”Islannissa ei ole tarjolla Hornet-hävittäjälentäjillemme hyödyllisiä harjoituksia ja satujen saarelle mentäisiin samaan aikaan, kun varuskuntia lakkautetaan ja reserviläisten kertausharjoitukset minimoidaan”. [9] Niinistön mukaan Nato yrittää myös maksattaa Islannin ilmavalvonnan muilla. [10]

Jussi Niinistö on Suomen nykyinen puolustusministeri, joka on vienyt kovavauhtisesti eteenpäin Suomen ja Ruotsin välistä puolustusyhteistyötä sekä myös muuta läntistä puolustusyhteistyötä eri maiden kanssa solmituilla puolustusyhteistyön aiesopimuksilla. Erimuotoiset aiesopimukset on Niinistön puolustusministeriaikana allekirjoitettu mm. Yhdysvaltain, Iso-Britannian ja Saksan kanssa.

Kun Suomessa ulko- ja turvallisuuspoliittinen päätöksenteko siirtyy eduskuntaan, se leviää aina käsiin. Kansanedustajat ja monet eduskuntaryhmät alkavat ajaa omia etujaan yleisten etujen kustannuksella. Julkisen valinnan teoria yksityisestä edusta julkisen edun edellä alkaa osoittaa paikkansapitävyyttään. Yksityiset intressit voittavat julkiset intressit.

Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisella päätöksenteolla on tapana siirtyä pääasiasta sivuraiteille niissä pienissäkin asioissa, jotka ovat aikaisemmin eduskunnassa hyväksytyn hallitusohjelman ja käsiteltyjen selontekojen ulko- ja turvallisuuspoliittisten linjausten mukaisia. Nato- ja Venäjä-kortit otetaan ahkeraan käyttöön. Analysointi, viekö jokin poliittinen päätös Suomea jollain tavoin lähemmäksi Natoa tai kauemmaksi Venäjästä, on suomalaispoliitikolle millimetrin kymmenesosan tarkkaa tiedettä.

Esimerkkinä Keskustan eduskuntaryhmän puheenjohtaja Kimmo Tiilikainen näki mahdollisen Islannin ilmavalvonnan yksiselitteisesti Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan uutena linjauksena. Tiilikaisen mielestä kyseessä on askel kohti Nato-jäsenyyttä. [10] Vastaavia kannanottoja kansanedustajat esittivät eduskunnan käytävillä solkenaan.

Islannin ilmavalvonnan päätöksentekoprosessi eduskunnassa ei toiminut ja hankkeen tarvitsemat päätökset lykkääntyivät. Koko ajan on muistettava, että asialla oli jo hallituksen ja siis siinä mukana olevien puolueiden siunaus vain Vasemmistoliiton varauksella höystettynä. On myös muistettava, että päätös olisi voitu tehdä ilman eduskuntakäsittelyä, mutta hallitus ja tasavallan presidentti eivät halunneet ottaa tätä päätäntävastuuta itselleen.

Islannin ilmatilavalvontahankkeen tullessa eduskuntaan hallituspuolueista Vasemmistoliiton ja SDP:n eduskuntaryhmät suhtautuvat varauksellisesti sen hyväksymiseen, vaikka SDP oli jo hyväksynyt hankkeen kertaalleen valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa ministerivaliokuntassa. SDP:n kansanedustaja Maarit Feldt-Rannan mukaan puolueen eduskuntaryhmä oli asiaa käsitellessään päätynyt siihen, että hanke ei ole ryhmälle valmis päätettäväksi, vaan siihen on syytä palata ja että ryhmä on vienyt kantansa puolueen hallitusryhmän tietoon. [11]

SDP:n eduskuntaryhmän puheenjohtaja Jouni Backman vaati myös hallitukselta selontekoa Islannin ilmavalvonnasta. Hallituspuolueen eduskuntaryhmän puheenjohtajan mielestä asia tulisi näin riittävästi käsiteltyä ja koko eduskunta saisi kattavan informaation. [12]

Oppositiosta Perussuomalaiset ja Keskusta alkoivat painostaa hallitusta yhä kiivaammin, kun havaitsivat hallituksen olevan asiassa epäyhtenäisen.

Eduskunnan puolustusvaliokunnan varapuheenjohtaja ja oppositiossa olleen Keskustan kansanedustaja Seppo Kääriäinen vaati laatimassaan tiedotteessa, että ”Hallituksen on aika laittaa avoimesti faktat pöytää Islannin ilmavalvonnan järjestämisestä. Selonteko Islannin ilmavalvonnasta on käsiteltävä perusteellisesti eduskunnan valiokuntakäsittelyssä ulkoasiainvaliokunnassa, puolustusvaliokunnassa ja perustuslakivaliokunnassa.” [12]

Hallitus ei laatinut sotaharjoitustyyppisestä asiasta selontekoa, kuten tapana ei olekaan noin vähäisestä asiasta laatia. Asiaa käsiteltiin eduskunnan ulkoasiainvaliokunnassa hallituksen antamalla ulkoministeriön selvityksellä. [13]

Presidentti Niinistö ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta tekivät 19.4.2013 lopullisen poliittisen linjauksen, että Suomi osallistuu Islannin ilmatilan valvomisen yhteydessä toteutettavaan harjoitustoimintaan yhdessä Ruotsin kanssa osana Norjan valvontavuoroa. Ulkoasiainvaliokunnan lausunto asiasta valmistui 4.6.2013. [14]

Islannin ilmavalvontaharjoitushankkeen käsittely eduskunnassa muutti kansanedustajien kantoja vauhdilla, vaikka hankkeen tosiasiallinen sisältö ei muuttunut eduskuntakäsittelyn aikana millään tavoin.

Nato oli tehnyt Suomelle hyvissä ajoin selväksi, etteivät Naton ulkopuoliset maat voi suorittaa sellaisia valvontalentoja, jotka edellyttäisivät valvontajärjestelmien avaamista Naton ulkopuolelle. Nato oli tehnyt myös selväksi, että valvontalennot tehtäisiin aseistamattomana. Nato oli tehnyt päätöksessään 19.12.2012 selväksi, että kyse on harjoitustoiminnasta, mutta toki aloite tuohon määritykseen on voinut tulla aikaisemmin Suomesta.

Kun puolustusvaliokunnan puheenjohtaja Jussi Niinistö oli nähnyt hankkeen aikaisemmin vuoden 2012 lokakuun lopulla täysin mahdottomana ja järjettömänä ajatuksena, puolen vuoden päästä hän linjasi: ”Jos ja kun kyseessä on kansainvälinen harjoitus, josta on saatavilla selvää hyötyä Suomen ilmavoimien suorituskyvylle, emme vastusta.”[15]

Myös Vasemmistoliitto esitti puheenjohtajansa suulla tiedotteessaan 19.4.2013: ”Vasemmisto on tyytyväinen siihen, että koko hankkeen luonne muuttui täysin ja siksi voimme hyväksyä yhteispohjoismaiseen harjoitustoimintaan osallistumisen.” [16]

Kansanedustajille hanke ei enää vienytkään Suomea lähemmäksi Natoa eikä kyseessä ollut enää Nato-hanke, vaan oli pohjoismaisen yhteistyön tiivistämishanke.

Suomalais-Hornetit ja ruotsalais-Gripenit lensivät ensi kertaa Islannin taivaalle helmikuussa 2014. The Iceland Air Meet 2014 (IAM2014) -ilmavalvontaharjoitus alkoi 3.2.2014. [17]

Suomalaisen päätöksenteon ongelmat ulko- ja turvallisuuspolitiikassa

Islannin ilmavalvontaharjoitushanke olisi pitänyt olla poliittisessa päätännässä pieni hanke. Todella pieni hanke, josta päättämisen pitäisi olla ministeriötasolla tai jopa alemmalla virkamiestasolla.

Islanti on Pohjoismaa, kuten Suomikin on. Viiteryhmämme on sama. Islanti on kuitenkin myös Nato-maa, jota Suomi ei ole. Viiteryhmämme ei enää ole sama, vaan suomalaisessa poliittisessa käsittelyssä jopa vastakkainen. Islannin ilmavalvontaharjoitushankkeen yhteydessä esitettyjen poliittisten kannanottojen perusteella Islannin viiteryhmä oli Suomelle jopa vihamielinen maan Nato-jäsenyyden vuoksi. Ulko- ja turvallisuuspoliittisessa päätännässä suomalaispoliitikkojen fokus oli Natossa, ei Islannissa.

Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittinen päätös osallistua Islannin ilmavalvontahankkeeseen on tavanomainen ja tyypillinen esimerkki Suomen vaikeuksista tehdä ulko- ja turvallisuuspoliittisia päätöksiä silloin, kun päätökset edes hieman koskevat Venäjää tai Natoa ja Yhdysvaltoja. Päätökset ovat vaikeata – jopa mahdottomia – normaalissa ja tavanomaisessa päättämisjärjestyksessä.

Erityinen tarve Islannin ilmavalvonnan aloittamiselle Yhdysvaltain vetäytymisen jälkeen oli Venäjän hävittäjien lentotoiminta Islannin läheisyydessä, mikä pohjimmiltaan sai aikaan Suomen vaikeuden poliittisessa päätännässä. Pelättiin suomalaishävittäjien joutumista vastakkain venäläishävittäjien kanssa.

Ulko- ja turvallisuuspoliittisessa päätöksenteossa Suomea painaa yhä kylmän sodan aikainen historian lasti, jossa Venäjä ja Nato Yhdysvaltain johdolla ovat taustalla kaikkeen päätäntään vaikuttavia tekijöitä.

Islannin ilmavalvontahankkeessa päätös oli Suomelle hankala, vaikka kyseessä oli toiminnasta yhdessä Pohjoismaassa ja ryhmässä, joka on Suomelle toisen maailmasodan jälkeisessä katsannossa läheisin.

Alun perin Islannin ilmavalvontahankkeessa ajatus oli yhteispohjoismaisesta aluevalvonnasta, joka lähtisi liikkeelle Islannista ja leviäsi pikkuhiljaa laajemmalle Pohjolaan. Ruotsi onkin vuodesta 2016 vienyt yhteispohjoismaista aluevalvontaa eteenpäin 14.1.2016 allekirjoitetulla puolustusyhteistyösopimuksella Nato-maa Tanskan kanssa.

Tässä kirjoituksessa esitetyn perusteella suomalainen ulkopoliittinen päätöksentekoprosessi ei ollut kunnossa muutama vuosi sitten, kun Islannin ilmavalvontahankkeesta tehtiin päätöksiä.

Päätöksentekoprosessi ei ole kunnossa vieläkään, vaikka päätäntään liittyen esimerkiksi kansainvälisen avun antamisen ja vastaanottamisen lainsäädäntöämme on juuri uudistettu. Päätäntä ei koskaan ole lopulta laillisuuskysymys vaan poliittinen kysymys. Kyky tehdä päätöksiä on aina lopulta poliittinen asia, ei laillisuusasia eikä lainsäädännöstä riippuva asia.

Kun päätöksenteko on vaikeaa, otetaan käyttöön toimintatapoja, jotka toistuvat Suomen poliittisessa päätännässä laajemminkin. Pohjimmiltaan ulko- ja turvallisuuspolitiikan päätäntä ei eroa muun politiikan päätännästä. Julkinen valinta intressimääriyksineen koskee siis myös ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa.

Nuo käyttöön otettavat toimintatavat ovat päätöksen siirtäminen monella ei tapaa. Kuten Islannin ilmanvalvontahankkeessakin, siirrot ovat yleensä sekä ajankohtaan liittyviä että päätöksentekijään liittyviä.

Suomella on halukkuutta sitoa päätökset muiden maiden ja toimijoiden päätöksiin. Islannin ilmavalvontahankkeessa Suomi sitoi päätöksensä Ruotsin päätökseen. Jos Ruotsi ei olisi osallistunut Islannin ilmavalvontaharjoitukseen, ei Suomikaan olisi osallistunut. Päätöksentekijä Suomen sijaan oli Ruotsi, ja Suomi siirsi ehdoitta lopullisen päätöksentekomandaatin Suomen ulkopuolelle. Päätöstä ei Suomessa tehty Ruotsin kanssa yhteisesti vaan Ruotsin päätöstä seuraten.

Suomalaisessa ulko- ja turvallisuuspolitiikan päätöksenteossa vastuun ottaminen on vaikeaa, ja virallista päätöstä pyritään siirtämään toiselle päättäjätaholle myös maan sisällä. Islannin ilmavalvontahankkeessa asia tuli hyvin esille. Aseistamaton ilmavalvontaharjoitus olisi vielä vuonna 2012 ollut puolustusministeriön päätettävissä vastaavasti myös ilman presidentin ja valtioneuvoston ulko- ja turvallispoliittisten valiokunnan käsittelyä kuten muutkin sotaharjoitukset. Valiokunnassa Vasemmistoliitto esitti varauman, että Vasemmistoliitto päättäisi asia vasta eduskunnassa. Ulkoministeri Tuomioja edellytti hieman myöhemmin myös asian viemistä eduskunnan päätettäväksi.

Poliittinen päätöksenteko ei siis onnistunut hallituksen ja eduskunnan kesken, vaan se siirrettiin erimielisenä hallituksesta eduskuntaan.

Suomella on halukkuutta siirtää päätöksentekoa myös ajallisesti. Islannin ilmavalvontahankkeessa Suomen päätöksiä lykättiin useaan kertaan.

Vähäisen asian päätöksentekoon kului toista vuotta Islannin esittämästä pyynnöstä Suomen lopullisen päätöksen ajankohtaan. Vähäisen asian päätöksentekoon tarvittiin Suomen koko ulko- ja turvallisuuspoliittinen päätöksentekojärjestelmä eduskuntaa myöten.

Päätöksenteon lykkääminen ja siirtäminen synnyttää koko hankkeelle epävarmuustekijöitä eivätkä muut hankeosapuolet voi luottaa ja laskea lykkäämistä harrastavan päättäjämaan päätöksentekokyvyn varaan. Päättäjämaa tekee itsestään hankkeelle ja sen päämäärille merkityksetöntä. Islannin ilmavalvontahankkeessa Suomen toiminta ja hyöty Islannin alkuperäiselle tavoitteelle – ilmatilan valvonnalle – jäivät merkityksettömäksi. Kyse on siis päätösten vesittämisestä.

Suomelle esitetyissä ulko- ja turvallisuuspoliittisissa hankkeissa Suomi on yleensä esittänyt kunkin hankkeen alkuvaiheessa mukanaoloaan ”aikomuksella”. Suomi esittää nopeasti Suomen kantaa kysyttäessä myötämielen ja positiivisen ”aikomuksen”, vaikka päätöksenteon lopputuloksesta ei vielä tuossa vaiheessa ole varmaa tietoa.

Kuvaava esimerkki Suomen ”aikeista” on myös Suomen päätösprosessi osallistua YK:n valtuuttamana lentokieltoalueen valvontaan Libyassa vuonna 2011. Suomi ei kuitenkaan lopulta osallistunut valvontalentoihin kolmen muun Pohjoismaan tapaan. Alun ”aikomuksen” jälkeen Suomen vahva tuki YK:lle ja YK:n toimille Libyassa vedettiin pois.

”Suomi aikoo”-, ”Suomi on aikeissa”- ja ”lopullinen päätös tehdään” -termejä löytyy paljon, kun Suomea on pyydetty mukaan johonkin uuteen ulko- ja turvallisuuspoliittiseen hankkeeseen. Tämä koski myös Islannin ilmavalvontahanketta. [18] [19]

Suomella on ollut vaikeaa saada aikomukset konkreetiksi, ja moni asia on jäänyt päättämättä tai ne on muutoin vesitetty pyrkimällä vaikuttamaan hankkeiden alkuperäisiin päämääriin niitä heikentäen.

Myös kaikki Suomen hiljattain solmimat puolustusyhteistyösopimukset ovat olleet ”aie”sopimuksia, ”aie”julistuksia tai tahdonilmaisuja. [20] Suomea on täysin mahdotonta saada mukaan sellaisiin sopimuksiin, joissa Suomelle syntyisi sitovia puolustukseen liittyviä velvoitteita.

Eduskunnan päätöksenteko Islannin ilmavalvontahankkeessa nosti esille myös suomalaisen puoluepolitiikan raadollisuuden. Poliitikkojen henkilökohtaiset intressit tulivat hyvin esille. Ulko- ja turvallispoliittinen päätöksenteko ei tee poikkeusta muusta poliittisesta päätöksenteosta.

Ei ole Suomen etujen mukaista, että pitkäikäistä ulko- ja turvallispoliittista linjaa edustavat päätökset riippuvat vaikkapa kunkin puolueen hallitus-oppositio-asemasta tai kunkin poliitikon kulloisesta asemasta poliittisessa järjestelmässä, joka on alati muuttuva tekijä.

Kun puolustusvaliokunnan puheenjohtaja Jussi Niinistö totesi ilmavalvontahankkeessa vaanivan ”transatlanttisen innon” [21] , oli hän puolustusministerinä neljä vuotta myöhemmin allekirjoittamassa Yhdysvaltain kanssa aiejulistusta kahdenvälisen puolustusyhteistyön jatkamisesta ja kehittämisestä, joka nimenomaan vahvistaa Suomen transatlanttisia puolustussuhteita. [20]

Islannin ilmavalvontahanke myös osoitti, kuinka nopeasti poliittiset kannat voivat muuttua pelkästään asian käsittelytavan perusteella, vaikka itse hankkeen sisältö ei muuttuisi tosiasiallisesti lainkaan.

Jos minkä tahansa asian lopullisen päätöksen tekee useampi taho osapäätöksinä, on tärkeää, että kaikilla päättäjätahoilla on tarkasti sama tieto yhteisesti. Eduskunnalla tulee olla täysin sama tieto kuin tasavallan presidentillä, ulkoministerillä, puolustusministerillä ja valtioneuvoston ulko- ja turvallispoliittisella valiokunnalla poliittisina päättäjinä.

Jos tieto ei ole sama, alkaa vähiten tietoa hallussaan pitävä epäillä hankkeen pohjimmaisia motiiveja. Näin kävi myös Islannin ilmavalvontahankkeessa, jonka eduskuntakäsittelyssä heräsi epäilys Suomen ulkopoliittisen linjan muuttumisesta. Kansanedustajat näkivät hankkeen yhtenä askeleena viedä Suomi lähemmäksi Natoa.

Oliko eduskunnalla päätöksentekijänä sama tieto kuin tasavallan presidentillä? Jos eduskunnalla ei ole samaa tietoa kuin presidentillä, ei asiaa pidä viedä eduskunnan päätettäväksi.

Islannin ilmavalvontahanke paljasti kuinka vaikeita asioita kaikki ne ulko- ja turvallisuuspoliittiset kysymykset ovat Suomelle, jotka vähänkin liittyvät Venäjään tai Natoon ja Yhdysvaltoihin.

Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikassa eri valtioita roolitetaan ensisijaisesti sen mukaan, kuuluuko valtio Natoon. Norja, Tanska ja Islanti ovat Nato-maita, mutta myös Pohjoismaita. Kun esimerkiksi Vasemmistoliiton kansanedustaja Annika Lapintie mainitsi, että ”pohjoismainen yhteistyö voi myös puolustuksen alalla olla järkevää ja kannatettavaa”, samassa kirjoituksessa hän kuitenkin myös toteaa, että ”Vasemmistoliiton vaatimuksesta Suomi ei kuitenkaan osallistu Islannin ilmavalvontaan”, vaikka Islanti on yksi Pohjoismaa. [22]

Raja sen suhteen, milloin maa Suomessa kussakin asiakysymyksessä katsotaan ensisijaisesti Nato-maaksi ja milloin Pohjoismaaksi tai EU-maaksi, on häilyvä tehden Suomesta ulko- ja turvallisuuspoliittisesta päätöksenteosta osaltaan muille ennakoimattoman. Johdonmukaisuus puuttuu.

Jos esimerkiksi Viro tarvitsisi ja pyytäisi Itämerelle syntyneessä sotilaallisessa konfliktissa apua, käsittelisikö Suomi Viroa ensisijaisesti EU- vai Nato-maana. Voisiko Suomi avustaa Itämeren sotilaallisessa kriisissä Viroa EU:n Lissabonin sopimuksen mukaisesti, vaikka Viro on Naton jäsenmaa ja konfliktin synnyttäjä olisi Naton vastapuolena Venäjä?

Ei ole näköpiirissä, että Suomi kykenisi nykyisellä päätöksentekokäytännöllä kansanäänestyksellä höystettynä tekemään myöskään omaehtoista poliittista päätöstä maan Nato-jäsenyydestä.