Maallikon perustuslakimurheet

Perustuslain soveltaminen Suomessa näyttää maallikon silmin monella tavalla puutteelliselta. Tuomioistuinten kyky valvoa lainsäädännön perustuslaillisuutta on heikko. Yksilön on vaikeaa vedota perustuslaillisiin oikeuksiinsa. Erityisen ajankohtaiseksi tulkinnan nostaa käynnissä olevat keskustelut esimerkiksi kokoontumis- ja sananvapauden rajoittamisesta, maahanmuuttajien ja turvanpaikanhakijoiden oikeuksista, yksityisyyden suojasta ja verosuunnittelusta. Yksilön oikeudet kaipaavat puolustamista ja rajojen hakemista.

Samaan aikaan perusoikeuksiin vetoamalla pyritään estämään lakimuutoksia, joiden pitäisi kuulua aivan tavanomaisen poliittisen päätöksenteon piiriin. Tuntuu mahdottomalta uskoa, että viime vuoden aikana ehdotetut varovaiset sosiaaliturvan ja työmarkkinoiden uudistukset olisivat perusoikeuksien vastaisia. Kuitenkin perustuslakiasiantuntijat ovat kyseenalaistaneet niiden perustuslain mukaisuuden. Maallikon on mahdotonta käsittää, miten ihmeessä lapsilisän indeksikorotuksissa[1] tai työehtojen paikallisessa sopimisessa[2] voidaan edes nähdä perustuslakiulottuvuus.

Perustuslain puitteissa täytyy olla mahdollista harjoittaa politiikkaa, joka tähtää pienempään julkiseen sektoriin, hajautettuihin työmarkkinoihin, alempaan verotukseen tai kannustavampaan sosiaaliturvaan. Maltillinen liberalismi ei voi olla perusoikeuksien vastaista.

Perustuslain pitää totta kai tarvittaessa toimia lainsäädännön jarruna. Mutta sen tehtävä on suojella ihmisiä mielivallalta, ei estää ihan tavallista poliittista päätöksentekoa ja nykyiseen eurooppalaiseen valtavirtaan kuuluvaa politiikkaa.

Perustuslain ja sen tulkintojen yhteiskunnallisten vaikutusten empiirinen tieteellinen analyysi puuttuu kokonaan Suomesta. Perustuslaki on laki siinä missä muutkin lait ja on empiirinen kysymys, millaiset tulkinnat todellisuudessa edistävät niitä asioita, joita perustuslailla pyritään edistämään. Perustuslain tulkinnassa pitää olla sija tieteelliselle vaikutusarvioinnille ja yhteiskuntatieteelliselle analyysille.

Analyysin sijasta vallalla oelva ajattelu tuntuu suosivan perusoikeuksien pyhyyden toistelemista. Samalla jätetään huomiotta niiden todelliset vaikutukset, keskinäisistä suhteista tai taloudellista reunaehdoista. Ilmeiset kysymykset siitä, voiko esimerkiksi työntekijän ”suojelu” itse asiassa aiheuttaa tälle enemmän haittaa kuin hyötyä, jää käysymättä. Samoin pohtiminen, mitä rajoituksia todellisuus asetta ihmisten sosiaalisille ja taloudellisille oikeuksille, tuomitaan tai sitä pidetään yrityksenä rapauttaa perusoikeuksia.

Perustuslain tulkinta on ajautunut muutaman akateemisen asiantuntijan monopolioikeudeksi. Eräät poliitikot ovat leikkisästi kutsuneet näitä asiantuntijoita perustuslakiprofeetoiksi. Asiantuntijoiden perustuslakivaliokunnalle antamat lausunnot käytännössä pitkälti määräävät sen, mitä valiokunta katsoo perustuslailliseksi. Valiokunnan menettelytavat eivät takaa samanlaista vastakkaisten näkemysten julkista punnintaa kuin esimerkiksi tuomioistuimen.

Maallikon näkökulmasta näyttääkin siltä, että perustuslakivalvontaan yleisesti ja perustuslakivaliokunnan menettelytapoihin erityisesti liittyy runsaasti ongelmia. Siksi halusimme osallistua keskusteluun ja julkaista tähän kirjaseen sisältyvät tärkeät ja mielenkiintoiset asiantuntijapuheenvuorot. Suuri kiitos kirjoittajille Pauliine Koskelolle, Janne Juuselalle ja Sakari Wuolijoelle sekä esipuheen kirjoittajalle Unto Hämäläiselle.

Asiantuntijakirjoitusten pohdintaa

Pauliine Koskelo käsittelee omassa puheenvuorossaan perustuslakivalvonnan kehittämistä yleisesti. Joskus julkisessa keskustelussa tunnutaan ajattelevan, että perustuslain ennakkovalvonta eduskunnassa ja jälkivalvonta tuomioistuimissa ovat toisensa poissulkevia vaihtoehtoja. Koskelo toteaa, että tällainen ajattelu on väärin. Kummankinlaista valvontaa tarvitaan.

Mitä tulee ennakkovalvontaan, perustuslakivaliokunnan menettelytapoja täytyy kehittää. Valiokunnan oma valmistelukoneisto on liian pieni, jotta valiokunta olisi tarpeeksi riippumaton. Erilaisten näkökohtien ja mielipiteiden täytyy tulla paremmin huomioiduksi. Samoin asiantuntijoiden joukkoa tulee laajentaa nykyisestä ja näiden välistä vuorovaikutusta valiokunnassa lisätä.

Parannettunakaan valiokunnan toimintaa ei pidä verrata tuomioistuinkäsittelyyn, eikä se voi myöskään korvata tuomioistuimia. Siksi tarvitaan myös jälkivalvontaa.

Myös tätä osaa perustuslakivalvonnasta pitää kehittää. Koskelo toteaa, että ennakko- ja jälkikäteisvalvonnan suhde on tullut haasteellisemmaksi. Perustuslain tulkintakysymykset ovat tulleet yhä monimutkaisemmiksi. Tulkinnat ovat nykyisin monin tavoin kytköksissä ylikansalliseen, esimerkiksi EU-lainsäädäntöön.

Perustuslakivaliokunta ei myöskään voi puuttua läheskään kaikkiin lakiehdotuksiin, ja sen toiminnassa on väistämättä muitakin heikkouksia. Nämä liittyvät esimerkiksi valiokunnan kokoonpanoon ja riippuvuuteen ulkopuolisesta asiantuntemuksesta. Siksi perustuslain kannalta kyseenalaista lainsäädäntöä voi syntyä ja pysyä voimassa, ellei jälkivalvontaa kehitetä.

Suomessa tuomioistuimilla on nykyisin vain kapea mahdollisuus puuttua lainsäädännön perustuslain vastaisuuteen. Ne eivät ensinnäkään voi tutkia säädetyn lain perustuslainmukaisuutta ilman konkreettista oikeustapausta. Tuomioistuimet voivat korkeintaan syrjäyttää yksittäistapauksessa perustuslain vastaiseksi toteamansa säännöksen. Tällöinkään säännös ei tule yleisesti sovellutuskelvottomaksi, vaan muutos jää lainsäätäjän tehtäväksi.

Koskelan mukaan tuomioistuimet voisivat tehdä sekä nykyisenkaltaista konkreettisiin oikeustapauksiin perustuvaa valvontaa että yleistä lainsäädännön perustuslainmukaisuuden ns. abstraktia arviointia. Yleistä valvontaa harjoittamaan voidaan perustaa erillinen perustuslakituomioistuin, mutta sellainen ei ole välttämätön. Muutos voidaan tehdä myös uskomalla toimivalta perustuslakivalvonnassa nykyiselle ylimmälle tuomioistuimelle. Toisin sanoen korkein oikeus saisi myös perustuslakituomioistuimen tehtäviä.

Omista maallikkohuolistani Koskelon ehdotus ratkaisisi ainakin kaksi. Perustuslakivaliokunnan menettelyjen parantaminen lisäisi ennakkovalvonnan läpinäkyvyyttä ja riippuvuutta pienestä asiantuntijajoukosta. Tuomioistuimissa tapahtuvan jälkikäteisvalvonnan laajentaminen parantaisi tilannetta tältä osin entisestään. Jälkikäteisvalvonnan lisääminen parantaisi varmasti myös kansalaisten mahdollisuutta vedota perustuslaillisiin oikeuksiinsa.

Kaiken kaikkiaan perustuslakivalvonta vahvistuisi, muuttuisi läpinäkyvämmäksi ja lähemmäksi kansainvälisiä käytäntöjä.

Sakari Wuolijoen kirjoitus käsittelee perustuslain tunkeutumista yksityisten välisiin suhteisiin. Perinteisessä tulkinnassahan perusoikeudet ovat nimenomaan yksilön oikeuksia julkisen vallan suuntaan.

Wuolijoki toteaakin, että koko ajatus perusoikeusajattelun soveltamisesta yksityisten välisiin suhteisiin saattaa kuulostaa aluksi absurdilta. Hän näkee kuitenkin, että merkkejä tällaisesta kehityksestä on olemassa. Tällainen laajentuminen on Wuolijoen mukaan yksi mahdollinen suunta, johon koko ajan laajentuva perusoikeuksien sovellusala voi kehittyä.

Wuolijoki ottaa esimerkiksi yksityisen pysäköinninvalvonnan. Korkein oikeus katsoi, että yksityisalueelle pysäköivä hyväksyy sopimuksen. Sopimukseen kuuluu väärästä pysäköinnistä määrätty valvontamaksu. Maksu ei siis ole sakko tai julkisoikeudellinen pysäköintimaksu, vaan yksityiseen sopimukseen perustuva maksu.

Perustuslakivaliokunta tarkasteli kuitenkin samaan aikaan yksityistä pysäköinninvalvontaa ja päätyi toiseen ratkaisuun. Valiokunta piti pysäköintiin liittyvän valvontamaksun määräämistä merkittävänä julkisen vallan käyttönä, jota ei voida antaa muun kuin viranomaisen hoidettavaksi.

Tuntuu itsestään selvältä, että omalla tontillaan saa asettaa pysäköinnille haluamiaan ehtoja. Kenenkään ei ole pakko pysäköidä toisen tontille, jos ehdot eivät miellytä. Wuolijoki toteaakin, että tapaus on oiva osoitus siitä sekavuudesta, johon perustuslain soveltaminen yksityisten välisiin suhteisiin voi johtaa. Valiokunnan tulkinnan mukaan toisen tontille saisi pysäköidä miten tahtoo, koska yksityinen pysäköinninvalvonta olisi perustuslain vastaista. Wuolijoki pitääkin mahdollista yksityisten välisten suhteiden perustuslaillistumista vahingollisena kehityksenä.

Wuolijoen mukaan perusoikeudet eivät velvoita, eikä niiden pidä velvoittaa yksityisiä toimijoita. Perusoikeussäännökset on tarkoitettu turvaamaan kansalaisen asemaa suhteessa julkiseen valtaan.

Jos perusoikeudet ulotetaan yksityisten välisiin suhteisiin, se tarkoittaisi että yksityisten tahojen pitäisi ottaa itselleen julkiselle vallalle kuuluvia tehtäviä. Tämä voisi johtaa esimerkiksi siihen, että vaikkapa yksityinen vuokranantaja joutuisi liiketoiminnassaan huolehtimaan vuokralaisten perusoikeudesta asumiseen.

Perustuslain tulkintojen ennakoitavuus on myös heikkoa. Tämä aiheuttaa toki vaikeuksia myös julkista valtaa käytettäessä. Ennustettavuus on kuitenkin vielä tärkeämpää yksityisten välisissä suhteissa. Esimerkiksi elinkeinotoiminta vaikeutuu merkittävästi, ellei toimintaympäristö ole riittävän ennustettava.

Aiemmin esille tuomieni maallikkomurheiden näkökulmasta Wuolijoen kirjoitus liittyy erityisesti työmarkkinoiden sääntelyyn. Tuntuu, että hänen pelkäämänsä kehitys on edennyt jo erittäin pitkälle yksityisten välisten työsopimusten sääntelyssä.

Työnantajalle on siirtynyt runsaasti julkisen sektorin velvoitteita. Perusoikeus- ja velvollisuusajattelu ovat tunkeutuneet syvälle työmarkkinakeskusteluun. Jopa niin syvälle, että joskus tuntuu kokonaan unohtuvan, että työsopimukset ovat yksityisten välisiä sopimuksia ja kuuluvat sopimusvapauden piiriin. Juuri tällainen ajattelu on osasyy työmarkkinoiden järkiperäisen uudistamisen vaikeuteen.

Janne Juuselan kirjoitus on varmaankin kriittisin. Se on paikka paikoin aika kylmäävää luettavaa. Juusela tiivistää johtopäätöksensä heti alussa. Hänen mukaansa perustuslain tavoitteet ja oikeusvaltion keskeiset periaatteet eivät toteudu Suomalaisessa verotuksessa.

Perustuslaissa määrätään, että verovelvollisuuden tulee aina perustua lakiin. Lisäksi perustuslaissa vaaditaan, että kaikessa julkisessa toiminnassa pitää noudattaa tarkasti lakia. Tällä verotuksen laillisuusperiaatteella pyritään suojelemaan yksilöitä veroviranomaisten mielivallalta. Juuselan mukaan verotuksen laillisuusperiaate ei Suomessa toteudu.

Verohallinto on alkanut tulkita veronkiertoon liittyviä lakeja liian laajasti. Lisäksi laajentuneita tulkintoja on sovellettu takautuvasti verotettavien vahingoksi. Esimerkiksi täysin tavanomainen kansainvälinen yritysjärjestely on saatettu tulkita vuosia myöhemmin tehdyssä 12 13 tarkastuksessa veronkierroksi. Tämän seurauksena yritykselle on määrätty suuret, korotetut jälkiverot.

Veronkiertosäännösten soveltaminen on Suomessa ainutlaatuisen laajaa Juuselan mukaan. Laillisuusperiaatteen nojalla kuitenkin vain objektiivisesti katsottuna täysin keinotekoisia järjestelyjä voidaan pitää veronkiertona. Yrityksillä pitäisi olla laaja oikeus järjestellä toimintaansa itselleen tarkoituksenmukaisesti.

Juusela korostaa, että oikeusvaltiossa ihmisillä ja yrityksillä on oikeus verosuunnitteluun. Huonosta tai epäjohdonmukaisesta lainsäädännöstä johtuvia verosuunnittelun mahdollisuuksia ei voida paikata veronkiertosääntöjä laillisuusperiaatteen vastaisesti soveltamalla. Juusela näkee laajentuvassa veronkiertosäännösten tulkinnassa merkkejä populistisesta ajatuksesta, jonka mukaan kaikki verosuunnittelu on pahaa veronkiertoa.

Erityisen ongelmallisena laillisuusnäkökulmasta Juusela pitää verotuksen oikaisumenettelyä. Ensimmäisenä, ja suurten kustannusten vuoksi usein viimeisenä valitusasteena verotuspäätöksissä toimii verotuksen oikaisulautakunta. Juuselan mukaan lautakuntamenettely on ristiiriidassa oikeudenmukaisen muutoksenhaun kanssa.

Syitä on useita. Ensiksi, lautakunta ei ole riippumaton. Asian valmistelee ja esittelee lautakunnalle sama viranomaistaho, joskus jopa sama henkilö, joka on tehnyt alkuperäisen päätöksen. Toiseksi, lautakuntakäsittely on salaista. Oikaisua hakeva ei saa olennaista tietoa tai keskeisiä asiakirjoja oman asiansa käsittelystä. Lautakunta ei myöskään järjestä suullisia käsittelyjä, vaikka näitä yleensä pidetään ensiarvoisen tärkeänä osana oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä.

Juusela pitää oikaisulautakuntamenettelyä perustuslain vastaisena, samoin kuin veronkiertosääntöjen laajentunutta ja takautuvaa soveltamista. Hänen käsityksensä mukaan kysymyksessä on oire perustuslakivalvonnan yleisestä heikkoudesta Suomessa.

Esille tuodaan lukijalle jo tutut ongelmat. Poliittisesti valitun, maallikoista koostuvan ja ulkopuolisista asiantuntijoista riippuvaisen perustuslakivaliokunnan ennakkovalvonta on korostetun tärkeässä asemassa. Tuomioistuinten harjoittama jälkikäteisvalvonta taas on hyvin rajoitettua. Perustuslakivaliokunta ei ole puuttunut ongelmallisiin esimerkiksi verotusta koskeviin lakeihin, eivätkä tuomioistuimet ole pystyneet korjaamaan perustuslaillisia ongelmia.

Juusela näkee ainoaksi ratkaisuksi oikeudellisten instituutioiden laajamittaisen uudistamisen. Hänen mukaansa Suomeen olisi saatava kansainvälisten käytäntöjen mukainen perustuslain jälkivalvontajärjestelmä. Tätä varten täytyy perustaa kokonaan uusi perustuslakituomioistuin. Toinen vaihtoehto on antaa korkeimmalle oikeudelle toimivalta tulkita lakia perustuslakituomioistuimena. Suositus vaikuttaa siis olevan aika lailla linjassa myös Pauliine Koskelon näkemyksen kanssa.

Juuselan mukaan jo perustuslakituomioistuimen olemassaolo johtaisi siihen, että perustuslakikysymykset otettaisiin nykyistä järjestelmällisemmin huomioon sekä lainsäädännössä että viranomaistoiminnassa.

Juuselan kirjoitus vastaa aika suoraan useimpiin alussa esittämiin maallikkomurheisiin. Perustuslakituomioistuin mahdollistaisi sen, että yksilön olisi helpompi vedota omiin oikeuksiinsa. Avoin tuomioistuinmenettely ratkaisisi vallan keskittymisen pienelle asiantuntijajoukolle. Uskon, että se toisi mukaan myös nykyisin puuttuvaa hyötyjen ja kustannusten punnintaa.

Pidemmällä aikavälillä se saattaisi myös parantaa perustuslakikeskustelun tasoa houkuttelemalla yhteiskunta- ja taloustieteiljöitä tutkimaan perustuslakikysymyksiä. Toivon, että myös tämä julkaisu on osa uudenlaista perustuslakikeskustelua.